哈瑪斯10月7日對以色列的殘忍突襲,打亂了拜登政府希望擁抱新的世界秩序的願望。上月,國務卿安東尼·布林肯在發表講話時表示,美國正處於一個「歷史的轉折點」。他堅持認為,「形塑我們面對冷戰後時代的方法的核心假設,不再適用。」
布林肯的說法反映了拜登和他的團隊希望重新調整外交政策重心,遠離過去20年主導的「永久戰爭」,轉向與中國和俄羅斯的新時代大國競爭。中國的威脅尤其深植華盛頓兩黨人士心中,看似拜登前上司歐巴馬長期期待的「重返亞洲」戰略終於在望。
然而,哈瑪斯10月7日的行動(儘管伊朗否認直接參與當天事件,但有報導稱哈瑪斯受到伊朗支持)證明,自冷戰結束以來一直是美國和全球安全的主要威脅的「邊緣國家」,仍然是一股能夠威脅國際和平與穩定的強大勢力。像伊朗這樣的邊緣國家,值得美國政府和盟友繼續關注和投入資源,以保護蘇聯解體後建立的「基於規則的」秩序。要在這個充滿變數的時刻制定成功的外交政策,拜登可以參考隆納·雷根政府在冷戰結束之際應對新興威脅的成功策略。
1980年代後期,像伊朗和利比亞這樣的邊緣國家從冷戰的廢墟中崛起,成為全球安全的主要威脅。雖然邊緣國家長期挑戰國際秩序,但隨著美蘇兩大超級大國競爭的結束,它們的威脅更形嚴重。冷戰的結束減弱了兩個超級大國對自己勢力圈內邊緣國家的約束。如今脫離約束,這些國家結合了三個新的安全威脅:區域軍事侵略、國家資助的恐怖主義以及大規模殺傷性武器的追求。
這些新威脅迫在眉睫的嚴重性,在1983年變得無比明顯。前一年,以色列入侵黎巴嫩,以結束巴勒斯坦解放組織對以色列的攻擊。隨著局勢迅速惡化成為一場人道主義危機,雷根總統對黎巴嫩首都貝魯特正在發生的可怕暴力景象感到震驚。他部署美國海軍陸戰隊,作為一支多國維和部隊的一部分,以遏制血腥和監督一個不穩定的停火。1983年10月23日——40年前這個月,一輛滿載爆炸物的卡車摧毀了海軍陸戰隊的營房,造成241名美軍人員喪生,直到911事件前是美國遭受的最嚴重恐怖襲擊。雷根後來在回憶錄中寫道,這次襲擊是他8年總統任期中「最低谷」的時刻。
很快就明確,伊朗支持了實施這次襲擊的恐怖分子。但美國對此作出堅定回應的計劃,在國務院和國防部就是否使用軍事力量打擊恐怖分子出現嚴重分歧下破裂。雖然雷根在就任後不久宣布將迅速有效報復襲擊美國人的恐怖襲擊,但他當時尚無明確策略支持堅定的話。
這一認識,加上對美國及其盟友的攻擊升級,引發美國應對恐怖主義方式的重大調整。1985年7月,雷根在講話中宣布,恐怖襲擊是「戰爭行為」,並開始實施美國歷史上首個全面反恐戰略。該政策強調進攻性與防禦性措施,包括將重點放在國家資助恐怖主義。雷根宣稱,美國將不容忍「由最奇怪的一群渣滓、瘋子和下流罪犯領導的非法國家的攻擊,自第三帝國以來沒有這樣的集合。」
利比亞成為這些新興「非法國家」的第一個典型例子。雷根稱利比亞領導人格達費為「的黎波里瘋狂小丑」。到1985年中期,格達費的政權已經成為最明目張膽支持以恐怖主義襲擊西方和美國目標的國家,包括1985年12月在羅馬和維也納機場襲擊以色列航空公司的乘客,以及1986年4月初在西柏林一家迪斯科舞廳發生的爆炸,造成3人死亡,229人受傷,其中81名是美軍人員。面對明確證據證明利比亞資助,這次最後襲擊終於引發美國有力回應。
從1985年底到1986年初,雷根總統開始針對格達費政權實施新的反恐戰略。他的政府實施了一項全面計劃,結合外交、經濟、情報和最終軍事舉措,以一系列升級的步驟孤立格達費的邊緣政權。這些舉措包括經濟制裁和美國海軍在利比亞海岸的軍事示威。它們在1986年4月14-15日達到高潮。
雷根政府的行動隨後致力於爭取以前猶豫不決的歐洲盟友支持。目的是形成一個國際聯盟,阻止恐怖分子和它們背後國家的威脅。雷根尋求通過加強制裁和設計推翻格達費政權的秘密行動,持續對利比亞施加壓力。
雖然格達費依然掌權,但利比亞對恐怖主義的支持明顯減弱。他的代理人在雷根總統任期的最後幾天再次發動重大襲擊,1988年12月,利比亞在蘇格蘭洛克比上空炸毀了泛美航空103號班機(西方情報機構當時尚未證實利比亞的角色)。同月,雷根威脅用軍事行動摧毀利比亞一座正在建設中的化學武器工廠。當雷根卸任時,他針對邊緣國家的策略在很大程度上成功遏制了利比亞威脅,後者再也無法接近1980年代中期的破壞力。
此外,這一策略為使用軍事力量應對資助恣意的先例,為海灣戰爭時期和911事件後「反恐戰爭」期間使用的強制外交奠定基礎。
雷根面對邊緣國家和它們的恐怖分子盟友的經驗,為拜登提供了一個模式。雷根對1983年貝魯特爆炸事件的猶豫反應,最終導致美軍從黎巴嫩撤離,鼓舞了伊朗等邊緣國家,也失望了中東的美國盟友。但他在1986年對利比亞大膽恐怖行為的果斷回應——整合美國各項力量,包括外交和經濟措施以及軍事力量——削弱了這個敵人,從一個不斷壯大的威脅轉變為一個衰弱的次要麻煩。
面對哈瑪斯對以色列的攻擊後形成的類似時刻,拜登必須作出回應。伊朗將關注美國是否有果斷反應。對哈瑪斯以及伊朗的明確後果都至關重要。拜登應致力於加速外交壓力下的伊朗核計劃,並通過與盟友合作限制伊朗在中東的影響力。